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宏论 规制网约车:法与公共政策如何制定

楼主:市政厅 时间:2020-10-05 06:15:11

目前,交通部等七部委颁布的规章——《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》已开始实施,各地各城市的实施性规定也在陆续颁布。在这一背景下,有必要对网约车规制问题做一个总的梳理。


要对网约车问题有一个清楚的认识和理解,特别是在立法和公共政策制定上做出妥当的安排,需要多学科的支持。


近日,在华东政法大学法律学院的崇法论坛上,同济大学交通运输工程学院教授、博士生导师陈小鸿,上海交通大学安泰经济管理学院副教授黄少卿,以及华东政法大学行政法学副教授陈越峰,针对“网约车规制:多学科视野中的法与公共政策制定”进行了一次网约车规制问题的三人谈,以不同的学科背景,探讨其相应的公共政策制定。


陈越峰:关于网约车,是不是就让它去运营好了,政府不要去管?从这个问题出发,我们要问的第一个问题是,网约车的运行业态到底是怎么样的,它跟淘宝是一样的吗?网约车运营平台公司提供的是一种信息中介的服务吗?它跟巡游出租车相比,有什么不同呢?以及,它和巡游出租车之间的区别,是美国的波斯纳法官所说的养猫和养狗的区别、开茶馆和开咖啡店的区别吗?首先想请陈老师来谈一下。


陈小鸿:我关注网约车的问题有两年多了。今天我们从交通、经济、法律这三方面,展开“网约车之辨”。这个“辨”不是“辩论”的“辩”,而是“辨析”的“辨”。希望从法律和经济的角度,对一个交通现象,进行一次“辨析”。


要讲网约车,它的源头可能要从Uber说起。2009年,Uber在美国加利福尼亚州诞生。到2012年,它已在近四十个国家、两百五十多个城市提供服务。


在中国,2010年,易到用车推出“专车”,是一种中高端商务用车服务。2012年3月,国内有了第一款打车软件——“摇摇招车”。2012年8、9月间,“快的”和“滴滴”的打车软件推出,主打出租车在线叫车。这就直接冲击了出租车的服务规则。打车软件发展非常快,到了2013年5月,国内各类打车叫车软件就有40多个。


2014年2月,Uber进入中国市场。与之相应,一年后,“快的”和“滴滴”合并。经过这两年多的“资本鏖战”,今年夏天,“优步中国”被Uber卖给“滴滴”,Uber退出中国市场,“滴滴”一家独大。


实际上,Uber和“滴滴”、“快的”,有蛮大的区别,其外部环境和运营模式都不相同。在美国,小汽车占绝对主导地位,人们的出行以小汽车为主,公共交通服务非常薄弱。所以,它适用的是直接对私家车进行派单的模式,可能被替代的会是小汽车出行。但在我们国家,“滴滴”直接冲击的是传统出租车市场,这个市场原本受到严格监管。这就引起了强烈抗议,最后促使监管方案出台。


交通运输部去年10月发布了《网约预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》和《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》。之后,展开了一场全方面的讨论。今年七月,两个文件正式颁布,11月1日施行,给各城市留下了比较大的因城施策的余地。目前,已经有近一百五十个城市发布了网约车管理的实施办法,还有对合乘车的基本规定等。


要比较网约车和巡游车,先要看定价机制。巡游车基本是按照里程计费。网约车有不同的价格规定,乘车费用分为基本费用和弹性费用。基本费用里包括起步费、时长费和里程费;弹性费用的规定更不一样,分为等候、长途、夜间。那么,这里最有意思的就是,动态加价和其他叫车费用的构成。


网约车和巡游车的运价机制非常接近。里程计费是最重要的构成部分,只是它的费率变化区段更大,也就是定价的灵活性更高。分时租赁汽车是不计程只计时,顺风车是计成本。


网约车出现后,巡游车运营不同程度受到影响。在上海,这种影响相对较小。到2015年底,上海巡游车共49000辆,大约每万人20到21辆,低于香港和新加坡。从2010年到2015年,上海巡游车运送旅客数量一直下滑,2010年每天运载乘客314万,到去年年末降为266万。其中有包括网约车在内的多种因素影响。不过,巡游车的里程利用率略有提升,即空驶率略有下降。2010年,其里程利用率是61%。到2013、2014年,达到65%。也就是说,基本上三分之一的时间空驶,三分之二的时间载客。当然,网约车的服务也对上海原本服务不足的一部分地区进行了补充,同时对降低出租车在巡游过程中对道路的占用也有一定好处,可以实时响应需求。


网约车,就是“车”、“约”、“网”。“车“和”约“没有什么改变,带来变化的只是“网”,即获得服务的方式。在特大城市,出租车不可能成为任何人在任何时候都能支付得起的一种便利廉价的交通方式。我国的网约车,其实“车”还是这个车,提供的仍然是移动的服务,是按照里程计价的收费规则。至于说“约车”,无论最早的电话预约,还是现在的网络预约,我不认为这是网约车的特质。网约车本质上还是属于一种预约型的出租汽车服务。


陈越峰:陈老师刚才对背景做了一个综述。关于第一个问题,我作个简要归纳,陈老师其实认为,网约车和巡游车不是养猫和养狗的关系,因为养猫和养狗之间,没有竞争关系,而网约车跟巡游车之间有着非常直接的竞争关系,这是第一个观点。


陈老师刚才也讲到,我们这里讲的网约车,是把顺风车以及合乘排除在外的,网约车的运营业态跟巡游车没有实质区别。只有顺风车及合乘才是分享经济。好的,我们把同样的问题提给黄少卿老师。


黄少卿:网约车兴起的时候,我非常感兴趣,也特别想看看经济学理论对这个新事物有没有解释力。


绝大部分经济学者都共享一套分析框架,在讨论一个现实问题时,一般不会在理论上有差异,更多是对问题约束条件的认识有差别。那么,要理解经济学理论在交通问题上的应用,就要对交通的特性有非常准确的把握。如果不能准确把握,当我们把经济学给出的结论直接应用到交通问题上时,就很可能犯错误,忽视交通问题的约束条件对既有结论可能的影响。


网约车是个笼统的概念,包括网络预约出租汽车和网络预约拼车。我们这里主要讲的是网络预约出租汽车。网络预约出租车和传统巡游出租车,区别当然有,过去没有互联网叫车平台,现在有了。但是,作为城市小汽车客运服务,这两者本质上没有区别。


当然,因为加入了互联网这个新的生产要素,或者说服务要素,供需双方的匹配方式不同了。这是第一个差别。巡游车的供需是随机匹配。随机匹配可能会因信息不对称而导致无法成功。接入互联网后,周围的车和人能相互看到,很容易在更大范围内匹配。不管买家还是卖家,数量越多匹配效率也越高。但是,接入互联网只在一定程度上解决了信息不对称,也可能产生新的信息不对称问题。例如“挑客”,乘客必须把目的地信息发过去,对方(司机或平台)可以考虑要不要接单。网约车不接单,乘客就根本不知为何不接单。


第二,定价机制也有差别,其中一点,就是动态加价的问题。动态加价,包括所谓弹性定价问题,跟过去出租车固定定价模式,或说按里程定价的模式有很大不同。我们希望,通过弹性价格增强出租车供给的灵活度,因为经济学常识告诉我们,价格上涨会带来供给数量增加。但在网约车供给上,是不是就是这样的,我们等一会继续讨论。


第三,司机和公司的关系,也是一个很重要的差别。过去,所有司机都是出租车公司的雇员。虽然他们拿的不是固定工资,但在向公司交纳所谓“份子钱”后,剩下的就是他们的收入。


看起来,这些出租车公司可以向司机收取“份子钱”,金额也非常高,我们会认为,这些公司对司机有很强的控制力。但是,在巡游出租车的模式之下,公司为什么愿意去收固定的“份子钱”,而不是采取弹性的、比例式的收入?因为,固定收入意味着,司机接单再多,也不会增加公司的营收。公司拿固定收入,某种程度上表明,公司处于弱势地位。因为巡游车在外运营,它往哪里接单,接了多少单,工作多少小时,主动权都掌握在司机手里。如果公司要和司机分成,司机可以有规避的办法。而采取固定收入的模式,公司其实是把监管不到司机的风险给控制住了。


当网约车来了以后,司机不再扫街随机揽活,每天的营收、业务量,完全依赖于平台派单。所谓抢单制——严格意义上,也是派单制下的抢单制——它只是朝这片区域内的司机派单,谁抢到就是谁的。如果网约车公司在系统内把某个不认可的司机设定为不活跃司机,那司机很可能跑一天也接不到一个单。


陈越峰:黄老师,您想强调,网约车和巡游车是有差别的。那么,陈老师认为在基本形态上是相同的,这一点,黄老师您认同吗? 


黄少卿:我这里主要想强调,相比巡游车公司来讲,网约车平台公司的权力大大加强了。今年的诺贝尔经济学奖得主哈特,对网约车特别大的担心就是,平台公司强化了自身对司机的权力,这种强化会改变两者的合同关系,司机可能更容易受到伤害。


网约车平台公司现在不但拥有派单的权力,事实上,它也有定价的权力。它就是每一单业务的发起人,它就是交通运输的承运人。因此,它就要承担承运人的责任。而且,事实上它也拿到了承运人的资格。在这个背景之下,如果还把它理解为信息中介服务,我认为非常不妥当。如果是信息中介服务,那么意味着你只能收信息中介费,而不能把整个出租车运输的这一单所有费用先收下来,然后再去给司机发工资。肯定不是这样一个模式。


陈小鸿:而且肯定不是一个比例,而是按单收取费用。


陈越峰:好的,我们归纳对第一个问题的讨论。波斯纳法官参与的那个案件判决很有影响力。但判决书中做类比时,比较轻率,没有严密论证。比如养猫和养狗。为什么开巡游车就是养猫,开网约车就是养狗?养猫与养狗的关系,跟出租车与网约车的关系,是一样的吗?我们需要考虑的是,当网约车兴起后,它最直接的竞争对手巡游车,面临的是严格监管。与此类似的是在线支付以及互联网金融,它们在兴起的时候,面对的是银行。而商业银行所在的金融领域也是重监管领域。而网约车运营,与电子商务有很大不同,跟电子商务平台的运营业态又完全不一样。


现在可能有两种观点。


一种认为,网约车提升了效率,价格低廉,服务品质提高,使得打车不再难,应该完全放开市场竞争,如果巡游车被淘汰,这就像当年马车被淘汰一样,是历史必然。


第二种观点是,网约车可能加剧拥堵,因为它特别便宜,以前乘公交车的人也来乘网约车,会加剧供给,进而增加道路拥堵;在资本烧钱阶段,它是以低于成本价的价格在竞争,可能构成不公平竞争。在人身安全、信息安全等方面,也存在风险。因此,这是非法营运,应当坚决打击,坚决取缔。


这是完全冲撞的两种观点。我们看到,中国的主管部门,既没有完全市场化,也没有将其作为非法营运加以取缔,而是把网约车纳入一个规范框架内运营。我想请问两位老师,为什么会是这样一个结果?


黄少卿:我们在讨论出租汽车时,往往会把最重要的生产要素忽略,就是道路。车不可能在空中飞行,道路是非常重要的要素。讨论网约车问题,一个首要约束条件,就是道路稀缺。


价格低廉和道路拥堵之间,我想是有关的。如果说,城市道路供给比较丰富,那么当然应该考虑如何把更多车动员到路上,来满足需求。但如果给定的道路是稀缺的,那么,把更多车动员到路上,还是不是一件好事?如果更多的车在没有导致道路拥堵之前上路,那肯定是好事。但一旦道路开始拥堵,“负外部性”就起作用了。使用道路的成本,就不仅取决于私人成本,还包括给别人带来的成本。


在过去一段时间里,尤其是网约车迅速发展的2015年上半年,平台提供了很多补贴,吸引很多原本使用地铁、公交车等公共交通工具的人选择网约车出行,导致拥堵明显加剧。


那么,如果拥堵厉害,路不够,多修路行不行?很遗憾,不行。


第一,有的地方没法多修路。徐家汇就这么大,再修路也不可能,但很多人的工作岗位就在徐家汇中心区。所以不可能通过修路解决去徐家汇等城市中心区的需求。


第二,如果能多修路,就能解决问题吗?对不起,不能。交通领域有个定律——“当斯定律”,就是修路永远不解决拥堵问题。一开始,路上的车确实会减少,别人加在你身上的拥堵成本下去了,用车成本下降了;但这样一来,在路上跑的车又开始多起来了。“当斯定律”的意思是,一个城市的道路增加总是和这个城市小汽车使用量增加同步,永远没有哪个城市多修路就能彻底解决拥堵问题。


陈越峰:黄老师,您提到的“当斯定律”让我想到了某汽车公司的广告:“有路,就有某某车”。我们原先可能以为,多修路就好了。但经济学的理论已经证明,路多了车必然也会多。所以,黄老师认为,如果完全让市场自我调节,最终带来的必然是加剧拥堵。陈老师,您怎么看这个问题?


陈小鸿:黄老师的观点我完全赞同。我们学交通规划的,一进门就知道“当斯定律”。网约车虽然反应迅速,价格低廉,但不代表服务提升,更不要说解决打车难的问题。打车难不难和行路难不难是直接相关的,当行路很难的时候,打车怎么可能容易呢?


对城市管理来讲,绝对不能只考虑开车的人和乘车的人,而要对所有人有一个考虑,必须要把拥堵以及拥堵产生的外部影响控制在可接受的范围内。所以,不能因为拥堵,所有人都不许开车、不许乘车,但也绝对不能接受放任甚至鼓励加剧拥堵趋势的政策。


另外,叫车便捷和出行便捷是不能等同的。有了网络预约,巡游出租车的运营效能就会有根本改善吗?原本我们认为,派单抢单的模式能有效减少空驶里程。信息沟通不是更有效率、更便捷了吗?但是,刚才前面已经展示过,实际上,上海既有的巡游车,其空驶率并没有明显下降。


还有加价问题。目前,对出租汽车而言,就算价格翻倍,它的运能也无法有根本性提升。因为,价格上升不能带来运量运能的更多提供。


陈越峰:好的,陈老师认为,网约车出现后,“负外部性”的问题,不能从根本上消除,特别是,需要考虑到道路资源的稀缺性。


其实,在网约车形成初期,巡游车公司可能主张坚决取缔。但是,“互联网+”是国务院力推的发展战略。事实上,网约车确实带来了很多有益的东西。所以,取缔网约车不会成为应当考虑的政策选项。


那么,某些网约车公司所主张和游说的完全放开呢?这也不可能成为政策选项。因为这里涉及平等监管问题。如果对网约车完全放开,那么对巡游车车公司的价格、数量等,是否也要完全放开?如果都彻底放开,那么最后结果会是什么?


其实,供给和需求存在时空的不对称性。比如说,沈阳举办足球世界杯预选赛,比赛结束,体育场附近的人想出来,外面的车进不去,动态加价十倍也没法把车开进去。也就是说,在高峰时段、中心城区,没有办法完全实现供给和需求的匹配。就像黄老师说的,车不可能飞过去。即便能飞,空中航线也是稀缺资源。


陈小鸿:这就是我们经常讲的,交通服务在空间上的不可转移和时间上的不可储存。


陈越峰:是的。完全市场化是不可能的,但加以取缔也是不应该的,也做不到。恐怕,传统业态也得拥抱互联网。但一些横空出世的运营者也必须看到,不可能在毫无规制框架的情况下运营。


接下来,我们讨论一个跟大家密切相关的问题。有的人认为,网约车更加安全,因为叫车、乘车这些数据,可以实时显示,可以记载运行线路。但也有人认为,安全问题始终存在。比如,深圳一位女教师就遭遇网约车司机劫杀。


另外,深圳公安披露,有严重刑事犯罪记录者,有严重交通肇事犯罪记录者,甚至患有精神病的人士,也来驾驶网约车。我们还看到一些未经证实的消息,有些人在申请做网约车司机时具有这些情形,某些公司说不要紧,可以开车。


那么,对网约车司机的从业资格,为什么要设定门槛?一方面,有的人会说,这样不是阻碍那些有犯罪前科的人回归社会吗?既然这样的人能送快递,那么为什么不能开网约车呢?


而另一方面,北京和上海的征求意见稿中,要求网约车司机具有本地户籍,杭州把居住证列入要求。这些要求加进去后,有没有正当性和合法性呢?我想请两位老师分别谈一谈。


陈小鸿:因为有了GPS,就认为它更安全,这点我是不认可的。其实,巡游车一直要求安装GPS,的确是为了安全考虑。这是交通运输部对所有出租车的基本要求,所以不能说网约车有位置信息的提供就是更安全的。


现在对司机有一些准入门槛。第一,确实是为了安全考虑,但准入门槛和户籍是两码事。所有准入门槛里,对驾驶人员的驾龄要求,实际上是熟练程度的要求,对无严重暴力犯罪记录的要求以及一定时间内没有交通违法记录的要求,是要保障行车安全。无严重暴力犯罪记录,更是对乘客安全的基本保障。


但户籍这个问题,我只能说,我可以理解,但你说要认可它的合法性,我觉得不成立。为什么理解呢?因为这涉及准入门槛相应的管理成本。要有一个很好的政策设定,又能在实施上非常有效,往往两难。


黄少卿:这个问题,我理解就是,来讨论政府有无必要事先设定司机准入条件。我的基本答案是Yes。这是因为,开网约车和送快递不一样,开网约车涉及顾客的生命财产。


有几个问题,要从经济学的角度考虑。当乘客去打车时,是不是每次上车前先得把司机的身份证拿出来看看,把他过往犯罪记录调出来看看,才能判断他合格,进而打车?还是说,这件事政府帮你先做好,并用公信力给出承诺,所有司机都做过背景调查,已达到了基本要求?我相信,应该选政府来做这件事。这符合规模经济的特点,也很容易解决信息不对称的问题。当然,政府做这件事,不意味着就彻底杜绝了风险,只是把风险发生概率极大降低了。


司机准入除了安全事由,还有从业技能的考虑。巡游车和网约车,都要保证服务质量,必须对司机是否适合开车有基本要求。开车技能是确保安全驾驶的。其实,还应有一些其他技能要求。


比如说,在上海,有没有必要对司机能听懂上海话甚至会说上海话设置要求?有人认为,这是歧视性的,因为很多外地人的工作机会可能因此被剥夺。我不同意这个观点,我认为,设置通过努力也不能克服的条件才叫歧视,比如肤色就是无法改变的。但是,当你真的很想在上海做网约车司机时,就不能努力学习几句上海话、听得懂上海话吗?因为,这里有普遍服务的要求。比如,上海很多老阿婆,听不懂普通话,她只会说上海话。如果对司机不做语言要求,那么这部分人几乎就被排除在出租车的普遍服务之外,这才是对他们的歧视。


陈小鸿:这也是网约车带来的一个问题,获得服务的途径,并不是每一个人都能熟练运用的。


黄少卿:对,我觉得,现在很多老年人,不会用手机,不会用app来叫车。这其实导致了普遍服务的非均等化。


陈越峰:不过,有人认为,网约车或巡游车,不是普遍服务。它不是公交车,不是一种基本出行服务。或许这是平等对待的问题。


黄少卿:我觉得可以从两方面理解。一方面,出租车的定价,暗藏政府的大量补贴,那么服务就应当具有普遍的可获得性。另一方面,应当公平对待每一个服务对象。


陈越峰:刚才我们谈到安全问题。确实,有人认为,有了网约车,查到司机违法犯罪的概率更高了。但是,我有个基本的看法是,事后可以追责,与进行事前审查以降低风险,这是两个问题。


事前的审查机制要不要存在,要看这种活动本身的属性。在行政法上,如果这种活动涉及公民人身财产安全,就可以设定行政许可。而这种风险如果不能通过市场机制调节、公民自主决定等等,那么就无法选择不设事前审批了。这是第一个层面的问题。


第二个层面的问题是,设什么样的许可条件?


黄少卿:我认为,户籍属于比较难以克服的。像现在北京、上海的户籍,可能是想从事网约车运营的司机通过自身努力所无法克服的,这是一个敏感条件,是典型的歧视,所以不赞成。


陈越峰:明白了,我基本的看法是从业资格要求,所有门槛条件应着眼于安全和基本服务水准。


像刚才陈老师所讲的驾龄的要求、驾驶熟练程度的要求,是从行车安全上考虑的。自己开私家车,有驾照就可以了,从事运营,运送乘客,光有驾照还不行,对熟练程度的要求更高。因此,要规定驾龄。


规定没有严重暴力性犯罪和严重交通肇事犯罪前科,是考虑乘车安全。有人觉得,我犯一次错误,难道就没有改正机会了吗?是的,你没有这个机会了。比方说,美国人符合条件有持枪权,但只要有醉酒驾车的记录,就不可能再持枪了。因为你对自己生命,包括对别人生命,都看得那么轻,自控力差,这样的人是不能持枪的。这是一种非常审慎的考虑。当然,如果有犯罪前科,可以从事不直接涉及生命财产安全的其他职业,来回归社会。


从基本服务水准角度讲,刚才讲到,需要会使用本地语言。其实,英国也要求司机会说英语,还得基本熟悉城市的道路。


陈小鸿:涉及人身安全的事项不能采取事中、事后监管的方式。


陈越峰:是,必须事前排除。顺着讲下去,户籍这个条件我坚决反对,我在任何场合都是坚决反对的。也许有人认为,有上海或北京户籍,就意味着更加安全或更容易追查。我认为,这个未必成立。


我有一个基本判断就是,出租车司机犯罪主要是三种类型。强奸是第一种,所以女士面临的风险确实要多一点,特别是在夏季,这在犯罪学中有研究。第二种是因吸毒或赌博欠债而抢劫。第三是以上两种犯罪过程中,有可能会导致杀人。


陈小鸿:有个因素要考虑,对巡游车和网约车的驾驶者,其从业资格是不是应当同等对待?目前,对巡游车是要求户籍的。从整个业态管理看,这么规定有一定合理性。这就要看,上海市出租汽车管理条例后续修改时,这些基本规则会不会有变化。


陈越峰:上海以前规定,巡游车司机有本地户籍,可能有保护本地就业的考虑。但现在,上海的年轻人,还有谁愿意以开出租车为业的?所以,保护本地就业不作为重要的考量因素了。户籍也好,居住证也罢,其实跟服务和安全没有直接的关联。所以,杭州也没什么,有本事,你不要居住证,人家开半年网约车不就可以申请居住证了吗?对很多希望融入大城市的年轻人来说,把开网约车作为第一站,有什么不可以?这是我特别想说的。


黄少卿:我想补充下,上海出租车的管理办法,确实曾经要求巡游出租车的司机有上海户籍。但在实践中早已被突破了。我们现在打车,常常碰到说安徽话、山东话、东北话的司机。


陈小鸿:确实曾经放开过,但设了相当多的附加条件。另外,放开一段时间后,发现确实有问题。这是实际情况。


黄少卿:但事实上已经被突破了。所以我觉得,在巡游车的户籍门槛都被突破的前提下,网约车的从业条件再回到原来的管理方式,意思不大。也的确不存在和本地人抢工作的问题。当然,上海本地的常住人口规模比较大。可能担心这条放开之后,会导致更多外来人口涌入从业,增加城市人口总量。


陈越峰:事实上,设这个要求是没有用的。因为人不会走,还会去从事其他职业。这个限制其实是“刻舟求剑”。如果再根据户籍人口来编制城市规划,配置公共资源、提供公共服务,就会使问题更突出,最后导致所谓“城市病”。


刚才是从司机的角度,讨论为什么要设定许可,可以设定什么样的资质要求。接下来要讨论的是,对车辆是不是要设定标准?有些人就认为,你为什么一定要求网约车要在一定标准之上,甚至要求轴距的长度?那么,到底什么样的车辆标准是可以接受,或者说是合法的?


还有就是价格。我们看到,交通部等七部委规章里规定按照市场价或政府指导价运行,但地方的实施细则几乎一边倒采用市场价。那么价格要不要进行监管,为什么?怎么样监管?


黄少卿:我先抛出观点。目前比较主流的观点认为,网约车应当放开价格,如此才能实现网约车供给的灵活性。有了供给的灵活性,才能帮助我们在上下班高峰期、特殊天气情况下缓解打车难。这是支持网约车放开价格的重要理由。


如果这套机制能正常运行,也即价格真能在这个领域内起到引导资源配置的作用,那么,我完全赞同把价格放开。但大家有没有发现,当上下班高峰期、天气恶劣的时候,加价很难帮你打到车。因为,价格上涨无法起到增加供给的效果。


难道,大家在交通领域就不理性了?不是,因为拥堵会导致那些空的车没法开到你身边。而且,会产生一个意想不到的结果。在徐家汇上班的人特别多,天气恶劣时,很多人想打车。但徐家汇的道路资源是给定的,所以特别容易造成拥堵。那么,通过加价,能不能把闵行区的车吸引过来?闵行区或许不需要那么多车,但问题在于,拥堵之后,闵行区的车可能堵在莘庄进不来。我能看得见你,却拥有不了你。而更多车过来,只会导致更加拥堵。


价格机制起作用,需要具备外部条件。如果有这样的空间障碍,让价格机制无法像我们预设的那样起作用,加价就很可能不是让更多人打到车,而不过是让那些打到车的人,把更多的消费者剩余转移给了生产者。是打到车的乘客让渡了更多的费用给网约车公司和从业人员。


其实,这里也有信息不对称的问题。因为有多少人打车,有多少车是空车,供需到底怎么样,乘客是不清楚的。


陈越峰:黄老师的意思是,市场机制在出租汽车运营中无法完美运行。甚至这里没有市场定价,只是一方在定价。


黄少卿:的确,在这个市场中,影响价格机制,或影响市场机制起作用的因素很多。互联网克服了某一部分的问题,但并没有克服掉全部。比如说,拥堵问题没有克服掉;比如说,信息不对称,克服掉了一部分,又带来新的问题,比方网约车平台公司的权力过大,人为制造了信息不对称的情况。


陈越峰:这是价格方面,车辆标准呢?


黄少卿:车辆标准的问题也非常有意思,还是要和拥堵联系起来。车必须高档,是否令大家使用网约车更加不便?另外,大排量车会不会导致更多污染?


关于污染,我们需要注意,空气污染不但和单车排放量有关,也和路上跑了多少车有关。如果说,要求大排量的车,导致网约车定价更高,使用者更少,那么首先路上跑的车就少了,其实能起到减排作用。其次,路上跑的车少了,拥堵程度缓解,会极大减少驾驶过程频繁踩刹车、踩油门的情况。我专门请教过这方面的专家,他说,城市排放增加的一个重要因素,就是不停踩刹车踩油门,而这是拥堵造成的。所以,如果我们鼓励高排放的车上路,由此带来路上车辆减少和拥堵缓解,减排的作用是巨大的。


陈小鸿:我讲两点。刚才黄老师谈到,在高峰时段,价格上升,由于道路稀缺引发拥堵,导致不能增加车辆供给。我想补充一点,车辆增加不等于运能增加。在高峰期间,运能实际是降低的。由于拥堵,速度下降,结果是在给定时间内所能运送的人所能移动的距离总和是降低的。网约车的动态加价,或许在美国还有一些用场,在我们这儿的用途是非常小的。


关于车辆标准,一方面,车辆的准入标准实际起到总量控制的效果。为什么要总量控制,主要还是考虑拥堵和排放。另外,大家对轴距问题争议比较大。我还是认为,服务定位决定管理规则。无论如何,巡游车和网约车都不应是每个人上下班的代步工具。通常情况下,有服务对象的基本界定。比如说,不太方便的老人家要上医院,人拖着行李箱去机场,需要对行李空间、对一些特殊的乘行要求予以考虑。轴距就是对这些要求的满足。


陈越峰:我们法律人特别关注权益保障。比如说,价格的问题。我们会强调消费者、乘客权益保护。我基本认为,需要对网约车的动态加价设定上限,不能一直往上加,如果加价已无法增加有效供给,就不能让它再加了。当然,这个需要数据支持。


另一方面,它在低谷时期的降价,也不能没有下限,特别是有资本补贴时,它不停降价,降到同业竞争者没法和它竞争了,这是要保护正当竞争。为什么美国有些城市接受网约车没有遇到太大挑战?正是因为那里没有几辆巡游车。日本让优步去试点的那个城市,没有一辆出租车,而且居住的基本是老人,所以它让优步进去。


黄少卿:在出租车领域,有一些经济学研究专门测算需求的价格弹性和供给的价格弹性。大部分研究发现,消费者对出租车是缺乏价格弹性的,它加价你就忍受,忍受的结果就是你把消费剩余转移给了供给者,但供给方面恰恰是有价格弹性的。如果价格往上走,车就会越来越多。高峰期供给是有价格弹性的,而消费者是没有价格弹性的,看上去其实挺完美,终于大家都打到车了,但大家打到车的结果是什么,就是都在车里等着堵。


陈小鸿:车辆增加不等于运输能力的增加。因为道路数量是给定的。


陈越峰:在价格问题上,我的基本观点是,在市场价格的基础上,有最高价和最低价的限制。


陈小鸿:这一点没错,出于对消费者和公平竞争的保护,它应该有最高价和最低价。还有就是,加价的信息应该有更充分的披露。


黄少卿:反垄断里也讲到一点,垄断定价是发生在消费者缺乏议价能力的情境中,发生在消费者缺乏价格弹性的基础上。


陈越峰:关于车辆标准,我总体的观点是,一要保障安全,二要平等、普遍服务,特别是有肢体障碍的人士能不能正常使用。有人认为网约车规制就是地方性事务,不归交通运输部管。有些学者甚至认为交通运输部没有权限。这个看起来是个法律问题,我也想听听两位老师是怎么看的。


陈小鸿:这个问题,确实是做法学研究,特别是行政法研究的人更有发言权。出租车管理是地方性事务,但交通运输部是行业主管部门。交通运输部从行业监管的角度给出一个底线控制,具体如何管,由地方来规定。各地方各城市再根据自己的交通状况和城市发展的基本要求来制定政策。其实,即使在美国这个联邦制国家,它也有交通运输部。


黄少卿:我从经济学角度理解中央和地方的公共产品提供。中央政府提供全国性的公共产品,而地方提供地方性的公共产品。一般意义上,巡游车和网约车的监管事务,毫无疑问,属于地方性事务。因为它是地方性的公共产品。出租车通常不出城。所以,事前事中事后的监管都应该由地方来实施。


这次中央政府发布两个文件,其实是因为涉及全国性公共产品的提供。网约车并非一个地方、一座城市加以界定即可,而应该在国家层面给出统一界定。对网约车的定性、网约车监管框架的设定,不可能在不同地区之间完全不一样。其实,网约车出现后,各城市和业界,甚至法院,都把目光看向交通运输部。


另外,网约车平台是全国性甚至全球性的,对它的监管不是一地一城的事情。


陈小鸿:交通运输部实际是确定了一个框架,就是网络预约出租车和巡游出租车分类管理的框架;划定了一条底线,就是要对平台、车辆和司机实施管理;明确了一个路径,就是因城施策,各地各城市在框架内、底线上,根据城市实际情况去制定合适的管理规定。


陈越峰:巡游出租车地方性的特点更明显。但网约车加上平台运营,支付、信息安全这些因素出现,它的全国性乃至全球性事务的特点就体现出来了。


进一步而言,在中国,严格意义上,不存在中央不能介入的地方事务领域。只是说,如果不需要全国统一规定,中央政府往往就不规定。这里还涉及法制统一的问题。在中国,咱们还不太能想象网约车在上海是合法的,在江苏扬州就是不合法的。也不太能接受这个事情。其实,在立法权限上没有问题,只是需要去考虑和论证必要性。总体上,我也比较认同交通运输部做出一个基本的框架立法,然后各地各城市结合各自特点再做针对性规定。


目前,各地各城市发布的这些规定,似乎没有完全、充分体现出各地各城市的特点,反而有“规则照抄”的现象。我们看到,一些学者、一些利益主体最初非常强烈反对交通运输部立法,认为应由地方立法。结果,七部委出了规章之后,他们说太好了,地方就不要再弄了,就按照规章来。但是,实际上规章的规制框架中的一些实质性条件,都是需要地方来具体化的。


最后我们请两位老师畅想一下,有预测认为,未来的出行市场可能是十万亿级的市场。目前,无人驾驶汽车的研究和应用已进入临界状态。如果未来网约车运营,更多地由无人驾驶汽车承担,那可能会对就业产生很大影响。到那天之前,司机的权益如何保障;到了那天之后,可能会对就业、对财富分配产生什么影响?你们觉得,那种情况下,市场和政府的边界又在哪里?


黄少卿:交通是非常复杂的领域,里面充满了导致市场失灵的因素。未来,无论是否出现无人驾驶,政府的监管职能可能都不会弱化,而是会强化。


我一直认为,只有在一个强大政府的背景下,才会有一个强大的市场。强大的市场和强大的政府,应是互补的关系。在这个基础上,我们也要对政府进行适当的制约,以防止强大的政府用权力去做不恰当的事。


如果真的放弃了政府在出行市场的监管,那么带来的很可能是混乱和不安全,甚至是更多福利的丧失。在互联网时代,一方面,技术革新带来更多机会,另一方面,给市场机制发挥作用扩展了空间,同时也给监管者带来更多挑战。对这些监管议题,需要做个案的细致分析,而不能是在“市场至上”与“政府主导”之间做非此即彼的选择。


陈小鸿:目前,无人驾驶出租车的尝试的唯一案例在新加坡。技术的发展有其规律。但运输服务的本质和内涵是相对稳定、相对持久的。无人驾驶对出租车服务提供肯定会带来影响。但是,我们希望看到,各种业态在一个共同规则下共生共存,而不是“赢家通吃”。


陈越峰:其实,是想通过这个问题邀请大家一起来思考新技术及其运用,对就业、财富分配产生什么影响。历史经验告诉我们,这将关系到国家的稳定和持续发展。


网约车等各类平台公司出现,已使财富急剧向平台公司、向少数人积聚。最后可能导致中产阶级被大量消灭,沦为平台“超级权力”宰制下的“工蜂”。到了无人驾驶时代,可能连做“工蜂”也不可得。


前几天听到最高人民法院讲,以后不需要书记员了,因为有全程录音。大家想想,这对法学院学生就业有冲击吧?在法院工作的书记员才多少人,而全国的巡游出租车司机有二百六十万左右。


所以,拥抱新技术、新经济需要有一个节奏,需要考虑特定的经济社会状况和历史阶段。比如说,“分享经济”的提出,是西方社会在现代工业化高度发达的基础上,提出让每个人成为产销者。在我们国家,中产阶级自己有车,顺便再搭几个人,可以摊薄成本,做了产销者,但这样也把就业岗位给消灭了。而在我们国家,就业是一个非常重要的问题。


今天的讨论是想呈现多学科对网约车规制问题的思考,也是想带出关于网约车规制问题不同的利益和价值。每一个人在思考这些问题的时候,特别是我们今后在做立法和公共政策制定的时候,一定要想到这些,不能只想到一种利益、一种价值,然后形成一种不假思索的教条式的信仰。那样就会出问题。


我们前面讨论的是以上这些内容。我们三个人其实再聊三个小时也还有很多话可以聊,我们每次碰到都会不停地往下聊,但今天只能先打住。接下来想请大家来互动,提问或评论都可以。


问题与评论:


问题一:从部委规章看,网约车应该属于一种高端服务,这种模式是否可行?但原来网约车价格是很低的,政府能不能通过立法来决定某一服务行业的服务水准?


陈小鸿:目前的立法是希望网约车提供差异化的服务。其实是希望业态的稳定,进入、退出机制的稳定,是要给行业和从业者以尽可能大的保护。


黄少卿:目前,强调差异化经营,有两个考虑。一是防止低端网约车迅速扩张对巡游车造成巨大冲击,这种冲击只是工作机会的再分配,不会带来效益的提升,因为并不能使一个网约车司机在相同时间上运送更多客人。如果仅仅是工作机会的再分配,你让十个人就业又让十个人下岗了,就会带来社会稳定的问题。不是说巡游车就业就一定要固若金汤,但必须要考虑承受度。二是大规模扩张会给城市交通带来加剧拥堵的压力。


问题二:网约车规制严格后,加上平台公司的补贴急剧减少,会不会使得司机转入地下,成为“黑车”?


陈小鸿:其实,有没有网约车,都会有“黑车”。“黑车”其实是另一个问题。一个人能找到的合适的工作机会有它的范围。所以,我并不认为,网约车的出现既能增加很多就业岗位,又能瞬间令很多岗位消失。


黄少卿:通过补贴得到的收入,是价格的扭曲。网约车的发展模式确实是以扭曲价格信号的方式得到的,需要注意背后的资本力量。其实资本和市场本身必须要分开考虑。


网约车市场和所有互联网经济一样,有非常强的需求的网络外部性,当通过巨额的价格补贴把所有消费者都纳入平台后,下一个竞争者要打破这个局面,就得付出同样甚至更高的代价。我认为,这恰恰是违背公平竞争原则的,是监管不能忽视的。


问题三:我来自首汽约车,特意从北京赶来。我曾经在北京市交通委员会和北京市政协工作。优步中国成立之后我去担任了公共政策总监。我想向三位老师请教一个问题,优步中国为什么最后被滴滴并购?


陈小鸿:我理解,优步的基本商业模式是利用私家车、动态加价进行运营。与七部委规章规定的网约车运营形态无法对接,所以在它有选择的情况下选择退出。


黄少卿:对网约车平台公司而言,资本市场的逻辑,估值最大化的逻辑起着决定性的作用。优步看到了在中国市场继续开拓对估值到底有多大价值,特别是七部委规章出台,还有滴滴这样一个强劲的竞争对手。所以,退出是理所当然的选择。其实,滴滴的逻辑也是一样的。


陈越峰:这个故事我觉得以后有机会要听您谈,商业的故事我们不是特别懂。我的理解是,优步太聪明了。它的估值已经到了这个程度,而网约车新规颁布施行也有很大影响,它继续烧钱下去不会有很大收益,于是,它在最好的时候,把自己用最高的身价卖给滴滴。滴滴还不能不买,因为优步可以暂时从中国退出,它还有全球市场,但滴滴主要是中国市场,它不可能退出中国市场。新规出来之后,滴滴非常着急,但滴滴可能要有战略眼光,要看到未来那个十万亿的市场、未来无人驾驶的市场,不要在现在的一城一池中弄得“寸草不生”。


黄少卿:的确,滴滴需要重新思考资本的逻辑。


提问四:三位老师好,我想问一个劳动法的问题,也是我研究的一个领域,刚刚黄老师谈到网约车平台公司拥有很大的权力,网约车的定位是较为高端的出行服务。那么,网约车司机是不是也应当得到更大的保障呢?七部委规章中规定,可以签订劳动合同或协议,那么网约车司机和公司之间到底是劳动关系,还是民事关系,还是非标准劳动关系呢? 


陈越峰:我的基本看法,是要根据司机和公司双方之间合约的内容来判断是否构成劳动关系。


比如,全职运营的网络预约出租汽车,司机和网约车公司之间就是劳动关系,签不签劳动合同,都存在事实上的劳动关系,应该享受劳动者权益。


但像优步原来那种运作框架,一个有其他职业的人,有一辆私家车,在行驶过程中接几单,完全可以用合同关系调整。


因此,是不是可以用劳动时间作为判断基准。一周工作达到四十个小时,可以由劳动者选择来确立劳动关系。要给劳动者更大的选择。同时,也要设定一定的标准。


陈小鸿:我非常赞同用劳动时间判断。据我了解。在美国也一样,以24小时以上或以下做分割,就是如果你是每周工作在一个固定的地方,工作时间小于等于二十四个小时,雇主可按最低工资标准支付时薪;对另一部分——相当于中国五金一险这一类东西,是不用支付的。如果是全职工作,那就是另一回事。


其实是呼应一下陈老师讲的这种情形。未来对劳动者更好的保护,就是从工作时间以及生活对这份工作的依赖性,来确定不同类型和程度的保护。


黄少卿:网约车出现后,我们的确发现,相比过去出租车管理公司,网约车平台对司机有更强的控制能力。当然,后续我们希望对这种控制力的强弱做量化研究。其实,我们希望司机不要固定在一个平台,立法可以让司机在平台之间转换的可能性更好、成本更低。这样,司机可以摆脱某一个平台的控制。


提问五:三个老师对网约车的未来发展有何预测?我自己预测,明年这个时候,第一种情况,网约车平台以及网约车司机遵守政府制定的规则,裁减自己的业务,那意味着网约车丧失大部分市场,网约车在中国渐渐走出人们的视线,大部分网约车转入黑车行业。还有一种情况,就是政府睁一只眼闭一只眼。


陈越峰:你提出了一个很好的执法的问题,未来到底是严格执法,使网约车合规?还是没办法严格执法,从而继续照旧开?这是个问题。


陈小鸿:我觉得网约车不会死,它会继续存在,但会回到它应该有的数量、质量和服务水准上。一年前,大家出门遍地都是网约车,出门随手叫一辆。这种情况日后不会存在,也不应该存在的。


黄少卿:我的观点是,互联网+是一个大的潮流。在交通领域也是如此。相信未来会出现更多手机约车,传统的巡游出租车公司需要主动拥抱互联网,然后发展出一批真正符合潮流的网约车。我相信整个网约车的发展前途非常光明。


陈越峰:也许某个网约车公司、某些网约车公司一定会死,但网约车这个形态有着极大的发展前景和想象空间,我们可以拭目以待。现在有了规制框架,行政机关想继续不表态,是不可能的。因为会有同业竞争者和乘客。如果有执法不作为,行政法上有针对不作为的行政诉讼,有公平竞争权人的行政诉讼。其实在总体规制框架形成之前,也还有一些执法行动。现在可能需要给所有经营者、司机一个平稳过渡和纳入合规的时间。


非常感谢两位老师精彩的讲解,也感谢各位的关注和参与。真实世界发生的热点和重要问题,值得我们充分关注和探讨。谢谢大家!


(感谢华东政法大学法律学院行政法学硕士研究生陈红、苏笑梦对沙龙录音进行初步文字整理。本文在其基础上进行了编辑。)




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